Reforma Tributária da EC 132/2023: IBS, CBS e a Nova Matriz de Classificação Econômica e Tributária das Atividades Econômicas

Por: Edvandro Adolfo Pereira

Data de Publicação: 11/12/2025

Fonte: O Perito Leitor

Resumo: O texto sistematiza a reforma tributária inaugurada pela Emenda Constitucional nº 132/2023, com foco no novo modelo dual de tributação sobre o consumo por meio do IBS e da CBS. Expõe fundamentos constitucionais, regime geral de incidência, regras de não cumulatividade e tributação no destino. Detalha a classificação econômica completa por setores primário, secundário e terciário, os regimes reduzidos, de alíquota zero e especiais, bem como a transição até 2033 e a matriz final dos regimes. A análise é estritamente baseada na EC 132/2023, na LC 214/2025 e na LC 114/2002, conforme descrito no texto-fonte.

1. Contexto da reforma e objetivos do novo sistema

A Emenda Constitucional nº 132/2023 promove a mais profunda reformulação do sistema tributário brasileiro desde 1988, substituindo cinco tributos sobre o consumo — ICMS, ISS, PIS, Cofins e IPI — por dois tributos de base ampla: o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), complementados pelo Imposto Seletivo (IS). A reforma reorganiza integralmente a tributação sobre bens materiais, imateriais, serviços e direitos, inclusive em ambiente digital.

O objetivo central, segundo o texto-fonte, é instituir um sistema dual de IVA com legislação uniforme, não cumulatividade plena, neutralidade econômica e incidência no destino, articulado com uma matriz de regimes gerais, reduzidos, de alíquota zero e especiais. Também são enfatizadas a transição gradual até 2033, a governança por meio do Comitê Gestor do IBS e a classificação detalhada das atividades econômicas para pessoas físicas e jurídicas.

Para o operador do Direito, para contadores, economistas e gestores públicos, a reforma redefine a lógica de incidência, creditamento e repartição federativa da receita, exigindo compreensão sistêmica da EC 132/2023, da Lei Complementar nº 214/2025 e da matriz classificatória de regimes por setor econômico descrita no material.

2. Fundamentos constitucionais e desenho do IBS e da CBS

2.1. Princípios estruturantes da EC 132/2023

O texto-fonte indica que a EC 132/2023 institui um novo regime jurídico-tributário voltado à simplificação e à padronização da tributação sobre o consumo, reforçando a função distributiva da ordem tributária e a proteção do contribuinte. A neutralidade, a transparência e a justiça tributária são operadas por meio de:

• não cumulatividade plena para IBS e CBS;
• tributação no destino, eliminando a guerra fiscal;
• fatos geradores, bases de cálculo, sujeitos passivos, regras de crédito, imunidades e regimes específicos idênticos para ambos os tributos;
• ampla padronização de incidência para bens materiais, imateriais, direitos e serviços, inclusive digitais.

2.2. IBS: imposto compartilhado de competência estadual e municipal

O IBS é instituído pelo art. 156-A da Constituição como imposto de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios, com legislação única e uniforme em todo o território nacional e administração concentrada no Comitê Gestor. Suas características essenciais, conforme o texto-fonte, incluem:

• incidência sobre bens materiais e imateriais, direitos e serviços;
• não cumulatividade plena, com creditamento amplo de bens e serviços, inclusive imobilizado, royalties e arrendamentos;
• tributação no destino, a partir do local de consumo final;
• imunidades e regimes especiais constitucionalmente previstos;
• devolução de tributo (cashback) às pessoas físicas de baixa renda.

2.3. CBS: contribuição social federal espelhada no IBS

A CBS, prevista no art. 195, V, da Constituição, substitui PIS/Pasep e Cofins, observando as mesmas regras estruturantes do IBS. O texto assinala que os dois tributos possuem:

• fatos geradores idênticos;
• bases de cálculo idênticas (valor da operação, com inclusão de tributos, exceto IBS e CBS);
• regras uniformes de não incidência, imunidades e regimes específicos;
• não cumulatividade e creditamento simétricos.

Na prática, a CBS é a “perna federal” de um IVA dual, enquanto o IBS compõe a “perna subnacional”. A legislação complementar (LC 214/2025) é indicada como instrumento de detalhamento dos regimes, alíquotas reduzidas, alíquota zero, regimes especiais e classificação técnica (NCM, NBS, cClassTrib).

3. Extinção de tributos anteriores e fases de transição

O texto descreve, de forma detalhada, o cronograma de revogação dos tributos substituídos e a implementação progressiva do IBS e da CBS até 2033.

3.1. Extinções em 2027 (âmbito federal)

Segundo o material, serão extintos em 2027:

• PIS;
• Cofins;
• os dispositivos constitucionais que os fundamentavam;
• IPI, com alíquota reduzida a zero, ressalvada a Zona Franca de Manaus.

3.2. Extinções em 2033 (âmbito subnacional)

No plano subnacional, o texto indica a revogação integral do ICMS e do ISS em 2033, marco da plena vigência do modelo dual IBS/CBS. Até essa data, há coexistência e gradual substituição das bases tributárias.

3.3. Fases de implementação do IBS e da CBS

O ano de 2033 é apontado como o ponto de consolidação do novo sistema, com IBS e CBS substituindo integralmente ICMS, ISS, PIS, Cofins e IPI.

4. Governança tributária: Comitê Gestor do IBS

O Comitê Gestor do IBS é descrito como órgão central de governança, dotado de autonomia técnica, administrativa e financeira. Sua composição, de acordo com o texto-fonte, inclui:

• 27 representantes dos Estados e do Distrito Federal;
• 27 representantes dos Municípios, escolhidos por critérios populacionais e igualitários;
• presidência alternada entre os entes subnacionais.

Compete ao Comitê editar normas de operacionalização, arrecadar, compensar e distribuir a receita do IBS, enquanto a fiscalização e a cobrança permanecem nas administrações tributárias locais. O material indica que a legislação complementar determina a simplificação das obrigações acessórias, com cadastros padronizados, declarações unificadas e documento fiscal único nacional.

5. Regime geral de IBS e CBS: incidência, base de cálculo e não cumulatividade

5.1. Regime geral (alíquota padrão)

O Regime Geral é apresentado como o eixo estruturante da tributação sobre o consumo. Trata-se do regime aplicável por exclusão, quando a atividade não se enquadra em alíquota reduzida, alíquota zero, imunidade, isenção, suspensão, diferimento ou regime específico.

Neste regime:

• aplica-se a alíquota integral do IBS (soma das alíquotas estadual e municipal) e da CBS;
• há incidência em todas as etapas da cadeia, com creditamento pleno;
• preserva-se a neutralidade setorial e a uniformidade de incidência para pessoas físicas e jurídicas contribuintes.

5.2. Fatos geradores e base de cálculo

O texto indica que IBS e CBS incidem, em síntese, sobre:

• fornecimento de bens materiais e imateriais;
• prestação de serviços em geral;
• operações com direitos, inclusive incorpóreos;
• importação de bens ou serviços, ainda que por não contribuintes habituais;
• atos de consumo final.

A base de cálculo é o valor da operação, incluindo tributos incidentes (exceto o próprio IBS e a CBS), valores acessórios e despesas cobradas do adquirente. O mesmo critério é aplicado a bens imateriais, serviços digitais e direitos, preservando a neutralidade tecnológica.

5.3. Não cumulatividade plena e tributação no destino

O creditamento, no Regime Geral, alcança todos os bens e serviços adquiridos, inclusive imobilizado, insumos, arrendamentos, energia elétrica, royalties, licenças e seguros, sem distinção entre despesas diretas e indiretas. Exportações mantêm crédito integral, com ressarcimento assegurado.

Quanto ao destino, a incidência financeira recai sobre o local de consumo final, definindo o Estado e o Município de destino da receita do IBS. O texto assinala que essa lógica extingue a guerra fiscal e alinha o sistema a modelos internacionais de IVA.

6. Bens imateriais, operações digitais e obrigações acessórias

6.1. Software, licenças e serviços digitais

O material é claro ao afirmar que a reforma elimina a dicotomia histórica entre ICMS e ISS sobre software, licenças e serviços digitais. IBS e CBS passam a incidir sobre:

• softwares por download ou streaming;
• licenças de uso e cessões de direitos autorais;
• serviços digitais automatizados, aplicativos, plataformas e conteúdo digital;
• assinaturas eletrônicas e outros direitos intangíveis.

Importações de bens imateriais e serviços digitais são tributadas mesmo quando realizadas por pessoas físicas não contribuintes habituais, com responsabilidade do adquirente pela retenção e recolhimento.

6.2. Obrigações acessórias e documento fiscal único

Embora a EC 132/2023 não detalhe penalidades, o texto destaca que a LC deve simplificar obrigações acessórias, unificar declarações e padronizar cadastros, sob regulação uniforme do Comitê Gestor. É prevista a adoção de documento fiscal único nacional, mas o material não aprofunda a disciplina infralegal, limitando-se a indicar a diretriz constitucional e complementar.

7. Estrutura dos regimes: geral, reduzidos, alíquota zero e especiais

O texto organiza os regimes em seis grandes categorias normativas, que serão replicadas setorialmente:

• Regime Geral (alíquota padrão);
• Regime reduzido de 30% (profissões regulamentadas e serviços técnicos);
• Regime reduzido de 40% (turismo, hotelaria, bares e transportes intermunicipais/interestaduais e aéreos regionais);
• Regime reduzido de 60% (setores essenciais como saúde, educação, cultura, esportes, comunicação institucional, agropecuária e florestal in natura);
• Regime de alíquota zero (frutas, verduras, ovos não cozidos, medicamentos e dispositivos listados em anexos, transporte urbano, produtos essenciais da cesta básica e algumas operações automotivas específicas);
• Regimes especiais (financeiro, combustíveis, planos de saúde, imobiliário/construção civil e automotivo).

8. Classificação econômica do setor primário

8.1. Agropecuária e produtos in natura

O setor primário é apresentado com regime jurídico-tributário altamente especializado. O texto descreve quatro eixos principais: redução de 60% das alíquotas, alíquota zero, não contribuinte (pessoa física) e crédito presumido ao adquirente, além de diferimento obrigatório em determinadas operações.

Para produtos agropecuários in natura (carnes, leite cru, grãos, frutas, café em grãos e produtos não industrializados), há redução de 60% das alíquotas do IBS e da CBS, com tratamento distinto para:

• pessoa física contribuinte: regime de redução de 60%, com débito e crédito normais;
• pessoa física não contribuinte (até R$ 3.600.000,00/ano e produtor integrado): não incidência, com crédito presumido para o adquirente contribuinte;
• pessoa jurídica (agroindústria): redução de 60%, com crédito integral.

8.2. Hortícolas, frutas e ovos – alíquota zero

Para hortícolas, frutas e ovos não cozidos, o texto indica alíquota zero, com base em anexos da LC 214/2025. A classificação é independente da forma de acondicionamento, preservando o caráter essencial desses itens para fins de política pública alimentar.

8.3. Insumos agropecuários, diferimento e crédito presumido

Os insumos agropecuários (fertilizantes, defensivos, rações, medicamentos veterinários, sementes e mudas certificadas, entre outros) recebem redução de 60% das alíquotas e, quando destinados a pessoa física rural não contribuinte, sujeitam-se a diferimento do IBS/CBS. O imposto é exigido no primeiro evento subsequente da cadeia industrial ou comercial.

Para aquisições junto a pessoa física rural não contribuinte, o adquirente (pessoa jurídica ou pessoa física contribuinte) tem direito a crédito presumido, mantendo a neutralidade da não cumulatividade. O texto lista, como exemplos, compra de produtos in natura, animais vivos, grãos, leite, frutas, hortícolas e serviços de transporte prestados por transportador autônomo pessoa física.

8.4. Aquicultura, pesca, extrativismo e florestal

Aquicultura e pesca são submetidas, como regra, a redução de 60% das alíquotas, com alíquota zero para pescado fresco não cozido quando incluído em anexo específico. O extrativismo vegetal e o segmento florestal in natura também são enquadrados com redução de 60%, enquanto o extrativismo mineral permanece no Regime Geral, sem reduções setoriais, salvo exceções expressas que o texto não detalha.

9. Classificação econômica do setor secundário

9.1. Indústria de transformação

O texto agrupa a indústria de transformação em “clusters” econômicos, com incidência, em regra, no Regime Geral (alíquotas integrais e crédito pleno), salvo hipóteses específicas de redução ou alíquota zero. Destacam-se:

• indústria alimentícia: regime geral, redução de 60% para alguns alimentos básicos e alíquota zero para produtos da Cesta Básica Nacional e hortifrutigranjeiros não cozidos;
• indústria farmacêutica e de dispositivos médicos: redução de 60% para medicamentos e dispositivos em anexos específicos e alíquota zero para itens essenciais e aquisições públicas vinculadas ao SUS;
• indústria de acessibilidade: redução de 60% para equipamentos incluídos em anexo próprio;
• indústria têxtil e de vestuário: em geral submetida ao Regime Geral, com redução condicionada a produtos que integrem cesta básica de higiene destinada à baixa renda.

9.2. Construção civil e mercado imobiliário

O setor de construção civil e mercado imobiliário é regido por um regime especial detalhado, com múltiplos níveis de redução:

• redução de 50% para venda de imóveis prontos, incorporações não submetidas a regime especial e construção para venda;
• redução de 70% para locação, cessão ou arrendamento de imóveis;
• redução de 80% para locação em zonas de reabilitação urbana, por 5 anos após o habite-se.

Há ainda o Regime Especial de Tributação (RET) para incorporações submetidas ao patrimônio de afetação, com alíquotas fixas sobre a receita (2,08% ou 0,53%, conforme hipóteses descritas) e natureza substitutiva, sem aplicação da não cumulatividade.

9.3. Combustíveis e regime monofásico

Combustíveis e lubrificantes são enquadrados em regime monofásico uno e obrigatório, com incidência única na etapa de produção ou importação, alíquota nacional uniforme e base específica por unidade de medida (por exemplo, por litro). A cadeia subsequente (distribuição e varejo) não recolhe IBS/CBS sobre essas operações, pois a tributação é concentrada na origem. Pessoas físicas não são contribuintes nesse segmento, conforme o texto.

10. Classificação econômica do setor terciário

10.1. Saúde, educação e serviços essenciais

O setor de saúde recebe um tratamento híbrido: redução de 60% para a maior parte dos serviços assistenciais (hospitais, clínicas, laboratórios, telemedicina, atenção domiciliar etc.), redução de 60% ou alíquota zero para dispositivos e medicamentos definidos em anexos, e regime especial para planos de assistência à saúde, que conjugam base de cálculo própria e alíquota reduzida.

Serviços de educação (infantil, fundamental, médio, superior, profissional e especial), bem como cursos livres classificados como educacionais, são enquadrados em regime de redução de 60%. O texto menciona, ainda, tratamento combinado para o PROUNI, com IBS reduzido em 60% e CBS com alíquota zero.

10.2. Profissões regulamentadas, cultura, esporte e transporte

Profissões regulamentadas (advocacia, contabilidade, engenharia, medicina veterinária, agronomia, economia, psicologia e outras) recebem redução de 30% das alíquotas do IBS e da CBS, com crédito integral para o tomador contribuinte.

Cultura, eventos, jornalismo, audiovisual e serviços esportivos são tratados com redução de 60%, contemplando shows, teatro, festivais, produções audiovisuais, obras jornalísticas, clubes, associações esportivas e programas de sócio-torcedor, conforme exemplificado no texto.

O transporte é segmentado em:

• transporte urbano e metropolitano: alíquota zero (para ferrovia e hidrovia) ou isenção (para rodoviário ou metroviário concedido);
• transporte intermunicipal e interestadual (rodoviário, ferroviário e hidroviário): redução de 40%;
• transporte aéreo regional (passageiros e cargas domésticas): redução de 40%.

10.3. Serviços financeiros, planos de saúde, turismo e serviços digitais

Serviços financeiros (bancos, cooperativas de crédito, consórcios, seguros, previdência aberta, câmbio, leasing) são objeto de regime especial, com base de cálculo diferenciada, alíquota específica e regras próprias de crédito.

Planos de saúde operam em regime híbrido, combinando regime especial e redução de 60% para o setor de saúde em geral. Turismo, hotelaria, bares, restaurantes, parques temáticos e agências de turismo operam sob redução de 40% das alíquotas, com objetivo de estimular o setor.

Serviços digitais em geral — como plataformas, streaming, computação em nuvem e hospedagem de dados — seguem o Regime Geral, exceto quando se enquadram em regimes específicos (financeiro, saúde digital ou educação digital com redução de 60%).

Perguntas frequentes sobre IBS e CBS no novo modelo

Conclusões

O texto-fonte demonstra que a EC 132/2023, combinada com a LC 214/2025 e com o regime residual da LC 114/2002, inaugura um modelo de IVA dual de grande amplitude, com IBS e CBS estruturados sobre bases idênticas e forte padronização normativa. A substituição integral de ICMS, ISS, PIS, Cofins e IPI até 2033 é conduzida por transição gradual, preservando segurança jurídica e permitindo adaptação dos entes federativos e dos agentes econômicos.

A matriz de regimes — geral, reduzidos (30%, 40% e 60%), alíquota zero e especiais — é construída para compatibilizar neutralidade econômica, redução da regressividade, proteção de setores essenciais (saúde, educação, alimentação, cultura, esporte) e estímulo a segmentos estratégicos (turismo, transporte, construção civil, serviços financeiros, automotivo e combustíveis). A classificação econômica por setores primário, secundário e terciário, com distinção entre pessoas físicas e jurídicas, reforça a lógica de não cumulatividade plena e de incidência no destino.

Do ponto de vista técnico-jurídico, o sistema resulta em um padrão de tributação sobre o consumo mais transparente, racional e compatível com práticas internacionais de IVA, ao mesmo tempo em que mantém forte ênfase constitucional em justiça fiscal, capacidade contributiva e cooperação federativa. A reflexão futura, a partir do que o texto apresenta, recai sobre a implementação concreta: como os operadores do Direito, contadores, gestores públicos e contribuintes adaptarão procedimentos, sistemas e estruturas de governança para que o desenho normativo se traduza, de fato, em simplificação, neutralidade e segurança jurídica?

Referências