Correlação entre alterações do Código Penal em anos eleitorais federais, clamor social, tipicidade penal preexistente e limites jurídicos da expansão legislativa penal

Assunto: Exame da série histórica de alterações do Decreto-Lei nº 2.848, de 7/12/1940, confrontada com os anos eleitorais em que houve disputa para presidente da República, senador, deputado federal, governador e deputado estadual, com análise da necessidade material das mudanças, da eventual influência do consenso social difuso e da impossibilidade de afirmar, sem prova autônoma, desvio de finalidade legislativa consistente em moeda de troca eleitoral.

Parecerista: Edvandro Adolfo Pereira

Data: 20/3/2026

Relatório

Submete-se à análise consulta voltada a verificar se, desde a vigência do Código Penal, a população, por meio de consenso comum, clamor difuso ou pressão social, influenciou alterações legislativas coincidentes com anos eleitorais federais, e se tais mudanças podem ser juridicamente compreendidas como instrumentos de captação de votos por candidatos e grupos políticos.

O material de base do parecer é composto, de um lado, pela cronologia das eleições brasileiras transcrita do Tribunal Superior Eleitoral, abrangendo o período de 1932 a 2024, e, de outro, pela base legislativa da Câmara dos Deputados transcrita pelo consulente, com a cadeia de diplomas que alteraram o Código Penal até 8/3/2026.

Também integram a moldura jurídica do parecer o próprio texto do Código Penal reproduzido na consulta, notadamente os arts. 1º e 2º, e as premissas constitucionais e processuais pertinentes ao controle da juridicidade, à exigência de fundamentação, à impessoalidade administrativa e à interpretação orientada por proporcionalidade, razoabilidade, legalidade e publicidade.

A questão central não é apenas cronológica. Ela exige distinguir três planos diversos. O primeiro é o da coincidência temporal entre eleição e alteração legislativa. O segundo é o da necessidade material da alteração para tutela do bem jurídico. O terceiro é o da prova de desvio de finalidade legislativa, hipótese que não se presume.

Metodologia

O parecer adota método jurídico-documental, com leitura estrita das fontes fornecidas. Não há, no conjunto examinado, atas parlamentares, exposições de vontade subjetiva dos legisladores, pesquisas eleitorais vinculando cada lei a promessa de campanha específica, estudos econométricos ou decisões judiciais que reconheçam compra indireta de apoio popular por meio das reformas penais analisadas.

Por isso, a conclusão não pode ser construída por inferência psicológica ou narrativa política criativa. O que se pode afirmar, com rigor, é a existência ou inexistência de correlação temporal, a densidade material de cada alteração, o grau de redundância típica de certos diplomas e a suficiência ou insuficiência técnica das mudanças perante a estrutura já existente do Código.

Esse recorte metodológico é compatível com a exigência de fundamentação racional do pronunciamento jurídico. O processo deve ser interpretado conforme os valores constitucionais, e o juiz, ao aplicar o ordenamento, deve observar fins sociais, bem comum, dignidade humana, proporcionalidade, razoabilidade, legalidade, publicidade e eficiência.

A própria jurisprudência constitucional consolidada registra que a fundamentação constitui pressuposto de legitimidade das decisões judiciais e que a ausência desse dever compromete a validade do ato decisório. A mesma orientação impede transformar mera sucessão cronológica em certeza de abuso político-legislativo.

Delimitação das premissas jurídicas

Em matéria penal, a legalidade e a anterioridade vedam a criação interpretativa de crimes e penas. O fato de uma lei posterior agravar, especificar ou autonomizar condutas não significa, por si, que antes delas o fato fosse atípico. Muitas reformas apenas deslocam, reforçam ou especializam tutela já existente em tipos penais anteriores.

Em matéria constitucional, a publicidade estatal não pode converter-se em promoção pessoal de autoridades ou de partidos. O art. 37, § 1º, da Constituição, tal como interpretado pelo Supremo Tribunal Federal, repele conteúdos estatais autopromocionais e qualquer identificação entre propaganda pública e o titular do cargo ou sua agremiação.

Desse modo, a hipótese jurídica de moeda de troca eleitoral depende de prova externa qualificada. É necessária demonstração de que a alteração penal foi instrumentalizada em campanha, vendida como benefício simbólico imediato, articulada com propaganda personalizada ou utilizada em desvio do dever de impessoalidade. A cronologia, isoladamente, não basta.

Tabela de correlação normativa e eleitoral

A matriz consolidada apurada no exame documental é a seguinte.

A série mostra coincidência positiva entre ano eleitoral federal e alteração do Código Penal em 1955, 1964, 1965, 1990, 1998, 2002, 2006, 2010, 2014, 2018, 2022 e 2026. Em termos descritivos, trata-se de padrão recorrente, porém descontínuo, com nítida intensificação a partir de 1990.

Esse dado autoriza afirmar que o legislador penal, em diversos ciclos, atuou também em anos de elevada competição política. Todavia, a repetição da coincidência não equivale, no plano jurídico probatório, à demonstração cabal de que cada reforma tenha sido concebida como promessa punitiva destinada a converter clamor social em votos.

A democracia representativa admite responsividade legislativa a demandas sociais. Logo, a mera influência do consenso social não é ilegítima. O problema jurídico surgiria se o processo legislativo fosse capturado por populismo penal incompatível com legalidade estrita, proporcionalidade, racionalidade mínima e impessoalidade, ou se a alteração se revelasse mera duplicação simbólica sem ganho real de tutela penal.

Bloco temático dos crimes contra a pessoa

No bloco dos crimes contra a pessoa, observa-se expansão frequente de majorantes, qualificadoras e novas figuras fortemente associadas a eventos de grande repercussão pública. Isso aparece em reformas ligadas à proteção de crianças e adolescentes, violência doméstica, feminicídio, violência em ambiente escolar e vulnerabilidades agravadas.

Do ponto de vista técnico, muitas dessas leis não foram necessárias para tornar puníveis os fatos em si. Homicídio, lesão corporal, maus-tratos, ameaça, perseguição e abandono já possuíam tipicidade penal suficiente antes de várias reformas recentes. O que sobreveio, em grande medida, foi exasperação sancionatória, especialização descritiva e reforço simbólico da mensagem legislativa.

A Lei nº 14.994, de 9/10/2024, ao deslocar o feminicídio para o art. 121-A, não supriu vazio absoluto de tipicidade. Desde 2015, a morte de mulher por razões da condição do sexo feminino já se achava qualificada no art. 121. Houve reorganização, aumento de pena e autonomização do tipo, não criação inaugural da punibilidade.

Situação semelhante ocorre com as leis de 2025 que introduziram referência expressa às dependências de instituição de ensino. Antes delas, homicídio e lesão em ambiente escolar já eram plenamente subsumíveis aos arts. 121 e 129, com eventual incidência de outras qualificadoras e causas de aumento conforme meio empregado, vulnerabilidade da vítima ou contexto do fato.

Também a Lei nº 15.123, de 24/4/2025, ao acrescer parágrafo único ao art. 147-B para uso de inteligência artificial na violência psicológica contra a mulher, não tornou típico o que antes era atípico. O caput do art. 147-B já abrangia a causação de dano emocional por múltiplos meios, inclusive tecnológicos.

A Lei nº 15.353, de 8/3/2026, por sua vez, igualmente não criou a tipicidade do estupro de vulnerável. O art. 217-A já descrevia, há muitos anos, o núcleo central da conduta. A novidade consistiu em endurecer a moldura interpretativa, positivando a absoluta presunção de vulnerabilidade e afastando tentativas relativizadoras.

A conclusão específica desse bloco é clara. Há forte influência do clamor social na aceleração e na densificação dessas reformas, sobretudo em anos politicamente sensíveis. Porém, sob o ângulo dogmático, parte considerável delas não foi necessária para criar tutela penal inexistente, mas para aumentar pena, detalhar hipóteses e sinalizar prioridade política.

Bloco temático do patrimônio

No campo patrimonial, as alterações de 2014, 2018, 2022 e 2025 mostram movimento semelhante. Contrabando, descaminho, furto qualificado, roubo com explosivos, fraude eletrônica, estelionato contra vulneráveis e fraudes com ativos virtuais foram progressivamente reespecificados e agravados em resposta a novas práticas delitivas e à percepção social de insegurança.

Aqui é preciso separar dois grupos. O primeiro contém reformas materialmente úteis, porque enfrentaram modalidades delitivas que, embora genericamente puníveis antes, encontravam dificuldades de enquadramento mais preciso, como a fraude com ativos virtuais e a invasão ou fraude eletrônica complexa. O segundo reúne agravamentos apenas simbólicos ou hiperdescritivos.

A Lei nº 14.478, de 21/12/2022, ao criar o art. 171-A, possui utilidade material maior do que várias leis apenas adjetivadoras. A fraude com ativos virtuais podia, em tese, ser subsumida ao estelionato clássico. Contudo, a autonomização melhora a previsibilidade normativa, delimita o fenômeno econômico e facilita a identificação típica.

Em contraste, as leis de 2025 relativas a fios, cabos, equipamentos ferroviários e bens que comprometam serviços públicos essenciais não preencheram lacuna total de incriminação. Furto, roubo, receptação, dano e interrupção de serviço de utilidade pública já permitiam reação penal. A inovação foi calibrar pena e sinalizar prioridade repressiva.

A mesma crítica vale para parcela das reformas de roubo e furto com explosivos. Não se pode negar relevância prática do agravamento em contextos de ataques a caixas eletrônicos e logística criminosa organizada. Ainda assim, a essência típica do patrimônio lesado e da violência ou perigo comum já se encontrava tutelada antes da nova redação.

Nesse bloco, a leitura mais segura é a de que houve combinação de necessidade material parcial com oportunismo legislativo pontual. Algumas mudanças melhoraram adequação típica frente à mutação tecnológica do delito patrimonial. Outras apenas empilharam causas de aumento sobre estruturas típicas já suficientes, sem reordenar racionalmente o sistema penal.

Bloco temático da dignidade sexual

É no campo da dignidade sexual que a influência do clamor social aparece com maior nitidez política. As reformas de 2009, 2018, 2024, 2025 e 2026 concentram-se em autonomia de tipos, ampliação de penas, criação de figuras específicas, positivação de interpretações jurisprudenciais e reforço da tutela de vulneráveis.

A Lei nº 12.015, de 7/8/2009, representou reforma estrutural relevante e tecnicamente mais consistente. Houve reorganização do título, revogação de figuras anacrônicas, criação do estupro de vulnerável e atualização da proteção sexual. Aqui não se trata apenas de resposta emocional, mas de reconfiguração sistemática compatível com mutação constitucional e social.

Já as Leis nº 13.718 e nº 13.772, ambas de 2018, mesclam utilidade real e reforço simbólico. A importunação sexual e o registro não autorizado da intimidade sexual supriram zonas cinzentas antes distribuídas entre contravenções, crimes contra a honra, constrangimento ilegal e outros tipos inadequados à gravidade contemporânea do fenômeno.

Diversamente, a elevação progressiva de penas do art. 217-A e a positivação, em 2026, da absoluta presunção de vulnerabilidade não criaram o núcleo da tutela. O sistema já punia a conduta. A inovação teve função de fechamento interpretativo e endurecimento discursivo, aproximando-se mais de consolidação político-simbólica do que de criação necessária de tipicidade.

Por isso, não é correto afirmar que todo endurecimento na dignidade sexual seja inútil. Algumas reformas resolveram defeitos reais de estrutura e atualização tecnológica. Contudo, é igualmente incorreto sustentar que toda nova lei do bloco era indispensável para tornar punível a conduta. Em várias passagens, a lei nova apenas aumentou a pressão punitiva.

Bloco temático da administração pública

No bloco da administração pública, as reformas em anos eleitorais tendem a apresentar melhor justificativa objetiva. A Lei nº 10.467, de 2002, internalizou tutela penal das transações comerciais internacionais. A Lei nº 14.133, de 2021, criou capítulo específico para crimes em licitações e contratos administrativos, com maior precisão sistêmica.

Também a Lei Complementar nº 225, de 8/1/2026, ao restringir efeitos favoráveis em matéria previdenciária para devedor contumaz, não opera como expansão penal eleitoral clássica dirigida ao medo difuso da população. Trata-se de endurecimento segmentado, ligado a política arrecadatória, repressão a fraude contributiva e diferenciação normativa de maior especialidade.

Nesse bloco, a crítica central não é tanto a redundância típica, mas o risco de dispersão legislativa e de colonização do Código por agendas setoriais. Ainda assim, há menos espaço para dizer que as mudanças serviram primariamente como moeda eleitoral emocional, porque a matéria é menos rentável na mobilização do medo cotidiano.

Bloco temático da prescrição

A Lei nº 12.234, de 5/5/2010, alterou os arts. 109 e 110 do Código Penal e revogou parcialmente o § 2º do art. 110. Aqui a correlação com ano eleitoral existe, porém o conteúdo é técnico-processual e não vocacionado a produzir apelo popular tão intenso quanto homicídio, estupro, roubo ou violência doméstica.

Não se identifica, nesse bloco, necessidade de criação típica, porque o tema não é de tipicidade, mas de regime de extinção da punibilidade. O juízo material desloca-se para eficiência persecutória, segurança jurídica e contenção da prescrição retroativa. Trata-se de reforma funcional, não de expansão simbólica baseada em medo social primário.

Portanto, a presença de reforma prescricional em ano eleitoral não autoriza presumir captação de votos. Ela revela, antes, oportunidade legislativa dentro do calendário político. Aqui a coincidência temporal é fraca como indício de populismo penal e forte apenas como dado cronológico desprovido de prova causal autônoma.

Bloco temático da execução penal e das penas

No campo das penas e da execução penal, as reformas de 1998, 2003, 2018 e 2019 demonstram padrão híbrido. Parte delas racionalizou penas restritivas de direitos e regras de multa. Outra parte endureceu regimes, limites máximos, progressão e confisco ampliado, em movimento típico de expansão punitiva legitimada por discurso de eficiência.

A Lei nº 9.714, de 25/11/1998, por exemplo, caminha em sentido menos populista, pois reforça substituição penal, diversificação sancionatória e racionalização do sistema. Já a Lei nº 13.964, de 24/12/2019, embora fora do recorte eleitoral federal examinado na tabela principal, ilustra bem a tendência de acumular agravamentos e mecanismos expansivos.

Esse bloco demonstra que nem toda alteração penal em período politicamente relevante é maximalista. Há reformas que ampliam alternativas penais e outras que aumentam encarceramento simbólico. Isso enfraquece qualquer tese simplista segundo a qual toda coincidência entre eleição e alteração penal constitua automaticamente manobra de troca eleitoral.

Juízo sobre a influência do consenso comum

Respondendo diretamente ao núcleo da consulta, o exame cabal conduz a uma conclusão dupla. Sim, o consenso social difuso, traduzido em clamor público, repercussão midiática e demanda por segurança, influenciou de forma relevante a agenda de alterações penais, sobretudo nos blocos de crimes contra a pessoa, dignidade sexual e patrimônio.

Entretanto, não, não é possível demonstrar cabalmente, apenas com os documentos examinados, que tais reformas foram usadas como moeda de troca eleitoral para angariar votos por candidatos específicos. Falta prova idônea de nexo subjetivo entre cada diploma e estratégia concreta de captação eleitoral personalizada.

A diferença entre ambas as afirmações é decisiva. Influência social sobre a produção legislativa é dado normal em regime democrático. Moeda de troca eleitoral, ao contrário, supõe desvio qualificado, instrumentalização da política criminal como propaganda personalizada e redução do processo legislativo a marketing penal de curto prazo. Isso exige prova mais densa.

A impessoalidade constitucional é o critério de contenção. O Supremo registra que a publicidade estatal deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, sendo incompatível com nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal. Se determinada reforma penal vier acompanhada de aparato propagandístico personalizado, aí sim surgirá questão jurídico-constitucional mais grave.

Necessidade material das mudanças

A resposta sobre necessidade exige classificação. Houve leis realmente necessárias, porque ajustaram o Código a fenômenos novos, resolveram lacunas estruturais ou organizaram blocos normativos dispersos. Exemplos mais sólidos são a reforma sexual de 2009, a tipificação de crimes em transação comercial internacional, a fraude com ativos virtuais e algumas figuras tecnológicas.

Houve, também, leis parcialmente necessárias. Nelas, a conduta base já era punível, mas a autonomização ou especificação melhorou previsibilidade e comunicação normativa. Entram nesse grupo importunação sexual, registro não autorizado da intimidade sexual, stalking, certos desdobramentos da fraude eletrônica e ajustes mais finos em crimes patrimoniais complexos.

Por fim, houve leis predominantemente desnecessárias sob o ângulo da criação de tipicidade. Elas não preencheram vácuo normativo, apenas agravaram pena, criaram qualificadoras hipersegmentadas ou reproduziram por detalhamento aquilo que já era alcançado pela estrutura geral do Código. São exemplos relevantes parte das reformas de 2024, 2025 e 2026.

Nesses casos, a dogmática penal clássica já contemplava a lesão ao bem jurídico. Homicídio em escola era homicídio. Violência psicológica praticada por meio tecnológico já era violência psicológica se preenchido o tipo-base. Estupro de vulnerável já era estupro de vulnerável antes da positivação da vedação de relativização hermenêutica.

Isso não torna as leis automaticamente inválidas. O legislador pode agravar, especializar e densificar tipos. O problema é outro. A proliferação de microrreformas fragmentárias compromete coerência sistêmica, aumenta inflação legislativa, enfraquece a estabilidade hermenêutica e favorece o uso simbólico do direito penal como resposta política imediata a crises episódicas.

Juízo conclusivo

À vista do conjunto analisado, concluo que existe correlação histórica relevante entre anos eleitorais federais e alterações do Código Penal, especialmente a partir de 1990. Concluo, também, que o clamor social influenciou materialmente a pauta legislativa penal, sobretudo em temas de alta visibilidade pública, como violência sexual, patrimônio violento e proteção de vulneráveis.

Concluo, porém, com a mesma firmeza, que a documentação examinada não permite demonstrar cabalmente que tais alterações tenham sido, em si mesmas, moeda de troca eleitoral para angariar votos. A prova disponível revela coincidência temporal e responsividade política. Não revela, por si só, desvio finalístico personalizado ou compra indireta de apoio social.

Concluo ainda que uma parcela expressiva das reformas não foi necessária para instituir nova tipicidade, porque o Código Penal já contemplava a essência do injusto por meio de tipos básicos, qualificadoras anteriores, majorantes gerais ou concurso de crimes. Em vários casos, a lei nova apenas recrudesceu penas ou explicitou interpretação já sustentada pelo sistema.

Por outro lado, não seria correto classificar todas as reformas como simbólicas ou supérfluas. Houve mudanças materialmente justificáveis, especialmente quando vinculadas a novas tecnologias, novas formas de fraude, reestruturação sistêmica da tutela sexual ou necessidade de especialização típica mais precisa para fenômenos econômicos e transnacionais contemporâneos.

Melhor caminho jurídico

O melhor caminho jurídico não é sustentar, de forma abstrata e global, a nulidade de todas as alterações penais editadas em anos eleitorais. Esse caminho fracassa por déficit probatório e por generalização indevida. A via tecnicamente correta é o controle seletivo, bloco a bloco, dispositivo a dispositivo, com filtragem constitucional e dogmática estrita.

No plano interpretativo, deve-se privilegiar leitura restritiva das leis redundantes, evitando expansões analógicas, dupla valoração do mesmo fato e sobreposição artificial de majorantes. O princípio da legalidade penal impede que a retórica legislativa seja convertida em ampliação ilimitada do tipo. Onde o injusto já estava coberto, a lei nova não pode autorizar bis in idem.

No plano de validade, a impugnação judicial cabível dependerá do vício identificado. Se houver problema de desproporcionalidade, irrazão manifesta, quebra de isonomia ou violação à individualização da pena, a via constitucional abstrata ou incidental será adequada. Se houver propaganda personalizada da reforma, o foco desloca-se para impessoalidade e controle eleitoral próprio.

No plano legislativo, a providência mais recomendável é uma revisão sistemática do Código Penal por comissão técnica estável, com consolidação, revogação de redundâncias e recomposição dogmática por bens jurídicos. O sistema penal brasileiro sofre menos por ausência de tipos do que por excesso fragmentário de remendos legislativos reativos.

No plano científico, o parecer recomenda que qualquer futura alegação de moeda de troca eleitoral seja instruída com materiais externos à cronologia normativa. São indispensáveis exposições de motivos, discursos parlamentares, campanhas oficiais, publicidade institucional, programas eleitorais, estudos empíricos de agenda-setting e evidências de personalização promocional da reforma.

Assim, o caminho juridicamente mais seguro é afirmar a existência de correlação temporal e de influência social difusa, rejeitar a afirmação cabal de compra de votos sem prova autônoma, reconhecer a necessidade material de parte das reformas, apontar a desnecessidade típica de outra parte e defender controle seletivo, interpretação restritiva e consolidação legislativa racional.

À luz do parecer, o Brasil revela tendência legislativa crescentemente punitivista, sobretudo em temas de forte apelo emocional, o debate público-eleitoral, o discurso mais punitivista pode chamar maior atenção do eleitorado, sobretudo em contextos de medo social e forte repercussão criminalir, de modo automático, que maior rigor penal gere mais votos. O punitivismo pode produzir dividendos políticos circunstanciais.

Assim, o punitivismo pode, sim, converter-se em política pública votada que fira direitos e garantias fundamentais, especialmente liberdade, devido processo, individualização da pena e dignidade humana, quando assume feição simbólica, automática ou excessiva. O ponto decisivo não é o fato de a política ser “mais dura”, mas saber se ela respeita legalidade estrita, proporcionalidade, necessidade, fundamentação e controle judicial concreto. Sem esses freios, o endurecimento penal deixa de ser política criminal legítima e passa a operar como expansão punitiva constitucionalmente suspeita.

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