Por: Edvandro Adolfo Pereira
Data de Publicação:
Fonte: https://operitoleitor.com/
Resumo: O texto examina, em perspectiva estritamente jurídico‑normativa, o regime das emendas impositivas, a rigidez da vinculação de receitas e os limites impostos ao Poder Executivo municipal, com base na Constituição Federal, Lei n.º 14.446/2025 (LDO 2026) e em prejulgamentos de tese do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE/MG).
Se você atua na Administração Pública, seja no Executivo gerenciando orçamentos ou no Terceiro Setor buscando parcerias, certamente sente o peso da complexidade das normas orçamentárias. Frequentemente, gestores acreditam que em momentos de crise ou em parcerias com Organizações da Sociedade Civil (OSC), existe uma margem de manobra discricionária. Contudo, decisões recentes demonstram que essa flexibilidade é uma miragem legal. O Direito Financeiro possui rigidez em pontos cruciais que surpreendem até os mais experientes.
Destilamos as três conclusões mais impactantes que definem os limites atuais do gasto público e reforçam a segurança jurídica e a supremacia constitucional no Brasil.
1. O Paradigma da Supremacia: É Vedado ao Executivo Substituir o Objeto da Emenda
A premissa fundamental que rege o orçamento impositivo é a supremacia do poder de emenda parlamentar. Este poder não é apenas político, mas uma prerrogativa de ordem político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa.
O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais: firmou o entendimento que não cabe ao Poder Executivo alterar o objeto ou a finalidade das emendas individuais ou de bancada parlamentar de caráter impositivo. O poder de emendar projetos de lei, inclusive os orçamentários, é prerrogativa de ordem político-jurídica do Poder Legislativo, inerente ao exercício da atividade legislativa.
Se o Executivo, por meio de seus órgãos como a Secretaria de Governo (SEGOV) ou a Procuradoria Geral (PROGER), identificar um impedimento técnico, deve iniciar um processo formal de diálogo, sem tomar a decisão final sobre a nova destinação. A definição de nova dotação orçamentária para a superação do impedimento é de exclusiva responsabilidade do autor da emenda.
2. Cancelamento e Destinação: O Rito da Perda do Caráter Impositivo
A obrigatoriedade de execução das emendas impositivas é mitigada apenas na ocorrência de impedimento de ordem técnica insuperável. O TCE/MG detalha o rito que o Executivo deve seguir, conforme a Consulta n.º 1170962:
- Dever de Saneamento: O Executivo tem o dever de determinar diligências com vistas a assegurar a execução da emenda, promovendo a regularização do impedimento, sempre que possível.
- Diálogo Obrigatório: O Executivo deve adotar um procedimento de saneamento ou realocação dos recursos que inclua, necessariamente, a participação do autor da emenda, em respeito ao diálogo institucional.
- Perda da Impositividade: Somente se for verificado impedimento insuperável, a emenda perderá o caráter não impositivo, sendo o crédito aplicado pelo Executivo conforme a LOA.
Na LDO 2026 de Uberaba (Lei n.º 14.446/2025), a perda do caráter impositivo ocorre quando os impedimentos técnicos são superados, mas os recursos não são utilizados no exercício, ou quando o impedimento é considerado insuperável após 19 de dezembro de 2025.
3. Rigidez da Vinculação: Calamidade Pública Não Altera Vínculo Constitucional
O TCE/MG (Consulta n.º 1101592) estabeleceu a hierarquia das normas: a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) só pode flexibilizar vínculos estabelecidos por lei infraconstitucional.
A Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (COSIP), vinculada pelo Art. 149-A da CF, é um exemplo de rigidez máxima. A LRF não pode quebrar essa vinculação, nem mesmo em calamidade pública.
O TCE/MG revogou tese anterior para fixar que a desvinculação infraconstitucional é inaplicável à COSIP, cuja vinculação decorre de norma da Constituição da República.
4. O Paradigma da Vedação: Pessoal na Saúde e Taxa de Administração em OSCs
Emendas impositivas que financiam parcerias com Organizações da Sociedade Civil (OSC) são alvo de escrutínio máximo dos Tribunais de Contas:
- Pessoal na Saúde: É constitucionalmente vedado o uso de recursos de emendas individuais impositivas destinados a Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS) para pagamento de pessoal ou encargos sociais.
- Taxa de Administração: É expressamente ilegal a inserção de taxa de administração, de gerência ou similar no orçamento do plano de trabalho da parceria, pois isso descaracteriza o vínculo de cooperação e configura remuneração econômica e desvio de finalidade. Qualquer alteração no plano de trabalho deve ser formalizada mediante termo aditivo ou apostila, com justificativas técnicas fundamentadas.
5. Legislação de Uberaba (LOM e LDO 2026) e Propostas de Melhoria
A Lei Orgânica Municipal (LOM) de Uberaba mantém um texto obsoleto no Art. 110-A, § 3º, detalhando ritos operacionais que deveriam ser remetidos à Lei n.º 14.446/2025 (LDO 2026).
O Executivo de Uberaba, por meio de órgãos como a Secretaria de Governo (SEGOV) e a Secretaria de Administração (SAD), precisa da base legal moderna para evitar contestações. Para coibir o desvirtuamento das emendas, a Emenda à LOM e a LDO 2026 devem ser ajustadas:
| Ação de Melhoria | Fundamento (TCE/MG e Jurisprudência) |
|---|---|
| Inserir a Vedação Absoluta na LOM | Estabelecer que é vedado ao Executivo alterar o objeto, reafirmando a prerrogativa constitucional do Legislativo. |
| Definir a Realocação como Exclusiva Prerrogativa do Autor | Exigir que a definição de nova dotação orçamentária seja de exclusiva responsabilidade do autor da emenda. |
| Listar Impedimentos Técnicos Objetivos na LDO 2026 | A Lei n.º 14.446/2025 deve detalhar os critérios objetivos do impedimento técnico e garantir a participação obrigatória do autor da emenda. |
| Formalizar o Controle de Alteração na LDO 2026 | A LDO deve estabelecer que a alteração do plano de trabalho de parcerias com recursos de emendas requer aprovação da Secretaria gestora E da Câmara Municipal. |
6. Conclusões: A Próxima Fronteira do Controle
O rigor na aplicação da lei e a legalidade estrita são os únicos escudos contra o desvio de finalidade e o dano ao erário. A Lei n.º 14.446/2025 (LDO 2026) de Uberaba, ao lado da Lei Orgânica Municipal (LOM), precisa urgentemente incorporar esses prejulgamentos de tese do TCE/MG, garantindo que o diálogo institucional não seja um mero formalismo, mas uma condição de validade para qualquer ato que afete o destino das emendas.
A impositividade não é absoluta. O Executivo deve, em primeiro lugar, identificar o impedimento, em segundo, tentar saneá‑lo, e, em terceiro lugar, dialogar com o autor da emenda para realocação da dotação. Apenas quando o impedimento, comprovadamente, se mostrar insuperável, e após observado o rito estabelecido na LDO, é que a emenda perde o caráter impositivo e o crédito pode ser utilizado conforme a LOA.
7. Infográficos
7.1. Infográfico de leis e regramentos centrais
O infográfico a seguir sintetiza o regime jurídico da desvinculação de receitas e da execução das emendas impositivas, servindo de base para a compreensão dos limites impostos à atuação do Executivo.
CF/88 – Art. 166
Orçamento Impositivo (EC 86/2015 e EC 100/2019)
- §§ 9º a 12: definem o limite de execução obrigatória das emendas individuais e a forma de cálculo sobre a receita corrente líquida do exercício anterior.
- § 10 (parte final): veda o uso de recursos de emendas individuais destinadas a ações e serviços públicos de saúde para pagamento de pessoal/encargos sociais.
- Princípio da simetria: orienta a reprodução, por Estados e Municípios, de disciplina equivalente em Constituições estaduais e Leis Orgânicas.
CF/88 – Art. 149‑A
Contribuição para Custeio da Iluminação Pública (COSIP)
- A arrecadação da COSIP é vinculada, em nível constitucional, ao custeio do serviço de iluminação pública.
- Norma infraconstitucional, inclusive a LRF, não pode afastar ou alterar essa destinação.
- Eventual desvinculação somente é possível por meio de norma de mesmo nível hierárquico (Emenda Constitucional – ADCT).
ADCT – Art. 76‑B
Desvinculação de Receitas (DRU municipal)
- Autoriza a desvinculação de até 30% das receitas de impostos, taxas e multas de competência municipal, observadas as exceções constitucionais.
- Vigência limitada no tempo, conforme o próprio dispositivo.
- Pode alcançar, em parte, a receita da COSIP, desde que respeitada a vinculação constitucional remanescente e as demais condições previstas.
LC nº 101/2000 (LRF)
Vinculação de recursos e calamidade pública
- Art. 8º, parágrafo único: recursos legalmente vinculados devem ser aplicados estritamente na finalidade de sua vinculação.
- Art. 65, § 1º, II: em caso de calamidade pública reconhecida, admite‑se a dispensa de certas vinculações legais.
- A dispensa atinge apenas vínculos instituídos por norma infraconstitucional, não alcançando vinculações estabelecidas diretamente na Constituição.
7.2. Infográfico – fluxo de execução de emenda impositiva e tratamento do impedimento técnico
1Aprovação e inclusão na LOA
A emenda parlamentar é aprovada no processo legislativo orçamentário, incorporando‑se à LOA com objeto, finalidade, beneficiário(s) e dotação definidos pelo Poder Legislativo.
2Execução normal da programação
Na ausência de impedimentos, o Executivo deve empenhar, liquidar e pagar a despesa, observados os prazos, a programação financeira e as normas da LRF, garantindo a realização do objeto conforme aprovado.
3Identificação de impedimento técnico
Verificado óbice de ordem técnica (jurídico, documental, operacional ou econômico), o órgão executor formaliza o impedimento e comunica ao autor da emenda, nos termos da LDO, indicando as causas e a impossibilidade de execução nas condições originais.
4Saneamento e diálogo institucional
O Executivo promove diligências para regularizar o impedimento e, se necessário, aciona o autor da emenda para, em diálogo institucional, definir ajustes ou realocação, cabendo ao parlamentar indicar nova destinação orçamentária compatível.
5Execução após superação do impedimento
Sanado o impedimento ou definida nova dotação, a emenda permanece impositiva, devendo o Executivo executar a despesa, inclusive mediante abertura de créditos suplementares, quando cabível, observada a autorização legislativa.
6Impedimento insuperável e perda da impositividade
Se, após o procedimento completo de saneamento e realocação, o impedimento se mostrar insuperável, a emenda perde o caráter impositivo. O crédito orçamentário correspondente passa a ser aplicado pelo Executivo, de forma discricionária, segundo a LOA e as regras financeiras, sem alteração formal do objeto originário da emenda.
8. Perguntas frequentes em caixas de perguntas e respostas
Não. O caráter impositivo das emendas parlamentares não altera a natureza jurídica dos instrumentos firmados com as OSCs. O vínculo é formalizado por Termo de Fomento ou Termo de Colaboração (Lei n.º 13.019/2014), exigindo plano de trabalho, metas e prestação de contas dos resultados. A dispensa de chamamento público não afasta as demais exigências do MROSC.
Não. O Poder Executivo não pode alterar, por ato unilateral, o objeto das emendas parlamentares impositivas (individuais ou de bancada). Essa vedação decorre do fato de que o poder de emendar projetos de lei, inclusive o orçamento, é prerrogativa político‑jurídica típica do Poder Legislativo. A alteração só é possível mediante realocação com concordância do autor da emenda.
Em face de um impedimento de ordem técnica, o Poder Executivo deve adotar um procedimento positivo, voltado à preservação da emenda. As etapas essenciais são:
- Saneamento/regularização: o órgão executor deve adotar diligências com vistas à superação do impedimento, buscando a regularização da documentação ou o ajuste de projetos.
- Diálogo institucional: deve ser instaurado procedimento formal de saneamento ou realocação, com participação necessária do autor da emenda, nos prazos e condições fixados pela LDO.
O Executivo não pode, nessa situação, alterar o objeto da emenda ou redistribuir recursos por decisão própria.
Não. É vedada, por comando constitucional expresso, a utilização de recursos oriundos de emendas individuais impositivas correspondentes a ações e serviços públicos de saúde (ASPS) para pagamento de pessoal ou encargos sociais de Organizações da Sociedade Civil (OSC).
Não. É expressamente ilegal a inserção de taxa de administração, de gerência ou similar no orçamento do plano de trabalho da parceria. Isso descaracteriza o vínculo de cooperação e configura remuneração econômica e desvio de finalidade.
9. Projeto de Emenda à Lei Orgânica do Município de Uberaba
Com base na disciplina constitucional do orçamento impositivo e nas teses normativas firmadas pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, apresenta‑se, a seguir, proposta de Emenda à Lei Orgânica Municipal (LOM) de Uberaba.
9.1. Fundamentação e racionalidade da proposta
O objetivo central da emenda orgânica é afirmar, com clareza, que a definição do objeto das emendas impositivas é prerrogativa do Poder Legislativo, e que os impedimentos de ordem técnica devem ser tratados prioritariamente com vistas à preservação da emenda, por meio de saneamento ou realocação. A redação atual do art. 110‑A da LOM de Uberaba mostra‑se excessivamente minuciosa e deve ser ajustada para remeter à LDO a disciplina pormenorizada dos procedimentos.
9.2. Propostas de Melhoria na LOM e LDO 2026
| Ação de Melhoria | Fundamento (TCE/MG e Jurisprudência) |
|---|---|
| Inserir a Vedação Absoluta na LOM | Estabelecer que é vedado ao Executivo alterar o objeto, reafirmando a prerrogativa constitucional do Legislativo. |
| Definir a Realocação como Exclusiva Prerrogativa do Autor | Exigir que a definição de nova dotação orçamentária seja de exclusiva responsabilidade do autor da emenda. |
| Listar Impedimentos Técnicos Objetivos na LDO 2026 | A Lei n.º 14.446/2025 deve detalhar os critérios objetivos do impedimento técnico e garantir a participação obrigatória do autor da emenda. |
| Formalizar o Controle de Alteração na LDO 2026 | A LDO deve estabelecer que a alteração do plano de trabalho de parcerias com recursos de emendas requer aprovação da Secretaria gestora E da Câmara Municipal. |
9.3. Texto Sugerido da Emenda à Lei Orgânica
PROPOSTA DE EMENDA À LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE UBERABA Nº [●/ANO]
Ementa: Altera o art. 110‑A da Lei Orgânica do Município de Uberaba para reforçar a prerrogativa do Poder Legislativo na definição e preservação do objeto das emendas impositivas, estabelecer a vedação de alteração unilateral pelo Poder Executivo e disciplinar o tratamento de impedimentos de ordem técnica.
Art. 1º. O art. 110‑A da Lei Orgânica do Município de Uberaba passa a vigorar com a seguinte redação, com acréscimo dos §§ 3º‑A, 3º‑B, 3º‑C e 3º‑D:
“Art. 110‑A. É obrigatória a execução orçamentária e financeira da programação incluída por emendas individuais do Poder Legislativo Municipal na Lei Orçamentária Anual, nos termos desta Lei Orgânica e da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
§ 1º. (mantido o conteúdo já existente na LOM, relativo ao percentual da receita corrente líquida e aos critérios de execução equitativa, com adequações redacionais necessárias).
§ 3º. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 1º deste artigo, em montante correspondente a 2% (dois por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, de forma equitativa, ressalvados os casos de impedimentos estritamente de ordem técnica, que serão analisados e solucionados nos termos e prazos definidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
§ 3º‑A. É vedado ao Poder Executivo alterar o objeto ou a finalidade das emendas individuais ou de bancada parlamentar de caráter impositivo, aprovadas pelo Poder Legislativo na Lei Orçamentária Anual ou em créditos adicionais.
§ 3º‑B. Nas hipóteses de impedimento de ordem técnica, o órgão executor, na medida do possível, deverá adotar as providências necessárias ao saneamento do óbice, a fim de assegurar a execução da emenda, instaurando procedimento de saneamento ou de eventual realocação dos recursos que inclua, obrigatoriamente, a participação e a concordância do autor da emenda, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
§ 3º‑C. A definição de nova dotação orçamentária para a superação de impedimento de ordem técnica, inclusive mediante realocação da programação, é de exclusiva responsabilidade do autor da emenda, cabendo ao Poder Executivo a formalização dos créditos adicionais necessários, nos limites da autorização legislativa.
§ 3º‑D. Verificada, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias, a ocorrência de impedimento de ordem técnica insuperável, a emenda perderá sua obrigatoriedade de execução orçamentária e financeira, adquirindo caráter não impositivo, sendo o crédito correspondente aplicado pelo Poder Executivo de acordo com as autorizações constantes da Lei Orçamentária Anual.”
Art. 2º. Ficam revogados os incisos I, II, III e IV do § 3º do art. 110‑A da Lei Orgânica do Município, bem como demais dispositivos que reproduzam, em nível orgânico, procedimentos operacionais detalhados que deverão ser disciplinados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Art. 3º. Esta Emenda à Lei Orgânica entra em vigor na data de sua promulgação.
Referências
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.
BRASIL. Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014. Estabelece o regime jurídico das parcerias entre a Administração Pública e as organizações da sociedade civil (MROSC).
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Consulta n. 1.101.592. Relator: Cons. Gilberto Diniz. Data do julgamento: 09 fev. 2022. Tribunal Pleno.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Consulta n. 1.104.769. Relator: Cons. Subst. Telmo Passareli. Data do julgamento: 07 fev. 2024. Tribunal Pleno.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Consulta n. 1.144.641. Relator: Cons. Durval Ângelo. Data do julgamento: 13 mar. 2024. Tribunal Pleno.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Consulta n. 1.170.962. Relator: Cons. Em Exerc. Telmo Passareli. Data do julgamento: 29 out. 2025. Tribunal Pleno.
UBERABA (MG). Lei n.º 14.446, de 30 de setembro de 2025. Lei de Diretrizes Orçamentárias – Exercício de 2026.
UBERABA (MG). Lei Orgânica do Município de Uberaba.
UBERABA (MG). Regimento Interno da Câmara Municipal de Uberaba.
UBERABA (MG). [Disposições sobre a Estrutura Organizacional da Administração Direta Municipal de Uberaba e dá outras providências].
UBERABA (MG). Diário Oficial Eletrônico. Uberaba: Prefeitura Municipal, 2025.
Deixe uma resposta